不忘初心谋发展勇立潮头惠民生——浙江省老龄
近年来，浙江省按照党中央、国务院的决策部署，认真贯彻落实国家有关老龄工作的文件精神，深入学习贯彻习近平总书记关于加强老龄工作的重要指示和讲话精神，结合全省老龄工作实际，出台了《关于进一步加强老龄工作的意见》（浙委办发〔2013〕11号）,将应对人口摆上重要议事日程，着力在社会保障体系、社会服务体系、老年人安养环境建设、满足老年人精神需求、老年人社会参与等方面进行了积极的探索和实践，形成了具有浙江特色的推动老龄事业发展模式，取得了明显成效。与2012年相比，目前全省的老年社会保障体系明显完善，保障水平稳步提高，社会养老服务体系日趋成熟，养老服务供给水平显著提升，老年人的物质及精神文化得到较大满足，获得感和幸福感得到不断增强。
一、浙江省人口老龄化概况
1987年，浙江省进入人口老龄化社会，较全国提前了13年，是最早进入人口老龄化社会的省份之一。近年来，全省老年人口数量持续快速增长，对浙江的社会、政治、经济、文化都产生了日益深刻的影响。老年人口总数由2012年的857.69万人，增长到2016年底的1030.62万人，占总人口的20.96%。其中，高龄老年人增速明显快于老年人口增长，80岁及以上高龄老年人总数由2012年的130.36万人增长到2016年底的161.25万人。（见图1）
二、浙江省应对人口老龄化主要做法及成效
（一）城乡统筹，参保扩面，不断提高社会保障水平
将养老保险和医疗保险的城乡统筹和参保扩面作为提高老年人社会保障水平的重要抓手，坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，初步建成统筹城乡、覆盖全民、功能完备的社会保障体系。
1.完善制度体系。完善职工基本养老保险制度，加快实施城乡居民基本养老保险制度，推进养老保险制度间转移接续和整合衔接，实现养老保险关系有序转移；推进医保城乡统筹，全省已实现以设区市为单位建立统一的城乡居民基本医疗保险制度；实现大病保险制度全覆盖；在省级参保人员中试点覆盖高血压等7种常见慢性病的连续处方制度试点，减轻老年人门诊就医压力。
2.强化参保扩面。将参保扩面工作列入“平安浙江”建设考核内容。自2008年率先破冰，突破国家关于参保企业范围和对象限于城镇各类企业及其职工的规定以来，养老保险参保范围逐年扩大，至2010年已迈入“全民社保时代”。近年来，医保覆盖范围也由从业人员拓展到城镇居民、学生等非从业人员，覆盖面逐年扩大（见图2）。截至2016年底，全省医疗保险参保率达到95%以上，老年人基本达到应保尽保，企业基本养老保险基本实现企业全覆盖，城乡居民社会养老保险参保人数较2012年提高11.5%。
图2 2011年—2015年浙江省城乡基本医疗参保情况
3.提升保障水平。养老保障方面，2016年全省企业退休人员月人均基本和城乡居民社会养老保险基础养老金分别达到2910元和120元，较2012年分别提高39.17%和50%。医疗保障方面，2013年城镇居民医疗保险的财政补助标准已达到每人每年373元，新农合人均筹资达557元，政策范围内住院费用报销比例分别达到70%以上和75%左右，位居全国前列。最低生活保障方面，2016年末，城乡低保平均标准分别为每人每月678元和631元，城乡标准及均等程度均居全国省区首位。
图3 近五年企业退休人员月人均基本养老金基本情况
（二）政府主导，社会参与，不断提升养老服务效能
2012年以来，全省出台了一系列社会养老服务体系建设文件，在需求评估、服务补贴、数量结构、服务标准、要素保障、人才培养等各方面取得了制度建设的新成果，并按照“政府主导，社会参与”方针，扎实推进社会养老服务工作，总体水平走在全国前列。
1.加强顶层设计。一是注重规划引领。《浙江省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要“完善多层次养老服务体系”；服务业、健康产业、人口发展、基本公共服务体系、社会发展等省“十三五”重点专项规划，均将养老作为重要内容纳入其中，统筹谋划和部署养老服务业发展。二是坚持政策引导。省、市、县（区）三级出台促进养老服务及产业发展的政策文件。其中，省政府出台文件，在用地保障、资金扶持、融资政策、税费优惠、投资者权益、和老年地产建设扶持、人才队伍建设和保障等方面实现了重大突破，为破解养老服务业发展的瓶颈问题提供了政策依据。省民政等部门联合制定推进医养融合发展实施意见、养老服务收费管理办法等配套政策文件，进一步细化了发展养老服务业的保障措施。三是强化法制保障。2015年1月，省十二届人民代表大会第三次会议高票通过了《浙江省社会养老服务促进条例》，这是全国第一个由人民代表大会通过的地方性养老服务法规，标志着浙江省社会养老服务业更快地走向法制化。该《条例》界定了社会养老服务的含义和性质；明确了政府的主导作用和民政部门的主管职能；规定了服务、机构养老服务和养老服务人员在社会养老服务体系中的地位；明确了鼓励社会力量进入养老服务领域的相关激励政策和保障措施，并设定相应的法律责任。
2.完善养老服务体系。近年来，浙江省积极探索，不断创新，基本形成了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。一是推进机构养老和居家养老相结合。针对高龄老年人占比高且增长快和失能半失能、失智老年人逐年增加等情况，全省各地转变建设思路，确立了以护理型为重点、助养型为辅助、居养型为补充的发展模式，护理型床位从“十二五”初期3万多张增加到目前的17.5万张。同时，强化居家养老服务机构设施和功能建设，为老年人提供更多更好的居家养老服务，如杭州市出台《关于推进老年人助餐服务体系建设的指导意见》，提出到今年底，杭州将通过改造提升或新建社区老年食堂、建设社区助餐服务点、社会餐饮企业送餐上门等模式，实现高龄、孤寡、独居、空巢老年人助餐服务全覆盖，有效缓解老年人吃饭难问题。建立了养老服务需求评估制度和养老服务补贴制度，根据浙江实际，形成了老年人身体状况的评估标准。在评估基础上，给予低保家庭的失能、失智老年人愿意居家接受服务的每人每年6000元，去机构的15000元养老服务补贴。截至2016年底，全省共有养老机构2367家，每千名老年人拥有的机构养老床位达到37张。其中，民办养老机构1271家，床位21.1万张；护理型床位17.5万张，分别占床位总数的54.9%和45.6%；居家养老服务加快发展，已建城市社区居家养老服务照料中心3000余家，基本实现全覆盖，农村社区居家养老服务照料中心1.93万家,覆盖面达到97%。有居家养老服务专业组织、机构近万家，96%的县市区建立了居家养老服务信息平台。二是推进医疗卫生与养老服务相结合。出台《省卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，对医养结合的主要目标、重点任务和保障措施予以了明确。省卫计部门积极引导基层积极开展社区居家养老医疗服务，杭州市、温州市、嘉兴市等3个国家级试点地区和德清县、嘉善县等7个省级试点县（区）积极探索服务方式，为全国和全省推进医养结合工作积累了经验。如，杭州市出台《杭州市医养结合试点工作实施方案》，明确“1+n+x”的居家养老医疗服务能力提升模式及机构医疗养老服务融合模式，并确定上城区健康颐养园项目等8个全国医养结合试点示范项目。截至2016年底，全省646.74万65岁以上老年人中已建立电子健康档案604.03万份，并落实了431.94万老年人的健康体检；65岁以上老年人已和责任医生签约397.97万人，签约率61.53%。
3.鼓励社会力量参与。在坚持政府主导和“保基本”的同时，突出市场机制在资源配置中的决定性作用，积极探索养老机构公建民营、多元投入、合作经营、民办公助等社会化建设和运营模式，鼓励社会组织和家政企业等进入居家养老服务领域。目前，浙江省民办养老机构数量和床位数均超过全省各类养老机构和所有养老床位数一半，已有4000多个，约20%居家养老服务照料中心委托社会组织运营。如，杭州市紧扣“增补、减负”原则，鼓励社会力量兴办养老服务机构，一批民办养老机构陆续投入运营；温州市用1+5“政策杠杆”撬动社会力量参与养老服务业发展，全市18个高档次多功能护理型养老机构项目，先后完成规划选址、立项、筹建工作；杭州、宁波、绍兴、台州等引入企业开展信息化居家养老服务；嘉兴、衢州、金华、丽水、湖州、舟山等地积极打造养老养生社区和老年休闲度假基地，社会力量参与养老服务的新业态不断丰富。
4.加大财政资金投入力度。从2012年开始，省财政设立社会养老服务体系建设专项资金，专门用于养老服务补贴、养老服务机构建设、居家养老服务设施建设和鼓励发展民办养老服务机构等，并向农村和欠发达地区倾斜。从2014年开始，省级专项资金由每年3亿元提高到5亿元，进一步加大对各地养老服务业的投入转移支付的力度，包括对民办养老服务产业的扶持补助力度。十八大以来，浙江省用于养老服务设施建设的投入已达224亿元，其中民间资金123亿。
（三）创评结合，提升品质，不断改善安养环境
1.提升老年人生活品质。一是开展“老年友好型城市”和“老年宜居社区”创建和评选。2012年5月，浙江启动“老年友好型城市”和“老年宜居社区”创建工作，各地已创建命名了一批“老年宜居社区”。2015年初，省老龄办、建设厅等部门下发《关于进一步深化“老年友好城市”建设工作的意见》，编制了《浙江省老年友好城市测评体系（2014-2016年）》，在全省确定9个市、县（区）参与“老年友好城市”创建。2017年，省老龄办联合省旅游局启动2016年老年养生旅游示范基地评选工作，已累计命名老年养生旅游示范基地37个。其中，丽水市获全国唯一一个地级市“中国长寿之乡”称号，并牵头成立了中国长寿之乡绿色产业发展联盟。此外，全省各地居住环境显著改善。如，作为“两山”理论（绿水青山就是金山银山）诞生地的湖州市安吉县，其主导制订的美丽乡村建设指南成为国家标准。德清县在全国首次农村人居环境村普查中得分值最高，被评为中国全面小康十大示范县、全国绿色小康县；长兴县被评为国际花园城市、全国生态县；安吉县被评为全国生态示范区、先后获得联合国人居奖和中国人居环境范例奖、中国人居环境奖。二是推进既有住宅加装电梯试点。针对多年来老年人反映强烈的多层住宅缺少电梯、高龄老年人出行难问题，省老龄办高度关注各地的经验做法，配合省政协委员提出提案，推动省建设厅、省发改委等部门于2016年4月联合下发《关于开展既有住宅加装电梯试点工作的指导意见》。目前，部分市已经出台或正在制定实施办法，杭州市将老旧小区加装电梯列入2017年市政府为民办实事项目，已有18个小区单元楼开始试点。三是实施社工项目，推动特困老年人“幸福养老”。2015年10月，省老龄办委托省之江社会工作发展服务中心，以政府购买社会组织服务的方式实施浙江省特殊困难老年人社会工作服务示范项目，并在全省确立了11个示范区，旨在通过在社区层面导入整合性、专业的社会工作服务，构建专业化的社会工作人才队伍，提升特殊困难老年人的社会福利水平和生活质量。截至2016年9月，该项目已开展了社工为老服务专题培训、特殊困难老年人需求调查等工作，惠及全省数万余名特殊困难老年人。
2.营造孝亲敬老文化氛围。全省各级各部门以老年节等法定节日、传统节日和“敬老月”为契机，广泛开展宣传教育、走访慰问、健康促进等活动，有效推进老年人精神文化建设。积极开展“敬老文明号”创建活动，如，杭州市制订《“敬老文明号”管理工作规范》，该地方标准系全国首创，为参与创建单位提供了具体可操作性的指导。截至2016年底，全省有46个单位（集体）荣获首届全国“敬老文明号”称号，461个单位（集体）荣获首届省级“敬老文明号”称号。积极推进孝文化进学校、进社区、进家庭，开展各类送文化下乡活动，营造“尊老、敬老、爱老”的良好社会氛围。如，衢州市在全国率先启动农家乐文化大篷车，送戏到福利院、甚至偏远小山村，至今演出1800余场，受益群众180多万人次，其中80%为老年人，并得到中宣部领导批示肯定。2014年，仙居县荣获第三届“浙江孝贤”特别奖，全国唯一的中国孝文化研究中心实践基地落户仙居。
（四）丰富载体，积极引导，不断满足老年人精神需求
1.开展丰富多彩文体活动促进“文化惠老”。十八大以来，全省继续加大老年活动设施建设投入，建成老年活动中心（室）3.45万个，基层体育健身设施覆盖面达到85%，县级图书馆、文化馆和乡镇综合文化站基本实现全覆盖。全省老年人体育健身活动广泛开展，据统计，2015年全省共组织县以上运动会157次，参加人数8.4万人，组织乡镇、街道运动会973次，参加人数25万人；组织县以上单项比赛活动1744次，参加人数19.5万人；组织乡镇、街道单项比赛活动5037次，参加人数37万人；组织各类培训班5452次，参加人数21.6万人，经常参加体育活动的老年人口比例达到66%以上。各级涉老部门在敬老月和艺术周期间，积极开展丰富多彩的文化体育活动，展示老年人的才艺和积极、健康的精神风貌。如，东阳市、建德市、富阳市、杭州江干区笕桥街道被中国老体协命名为“全国健身球操之乡”，宁海县、建德市、东阳市、长兴县被命名为“全国柔力球之乡”，东阳市、奉化市、松阳县、海宁市、天台县、路桥区被评为“全国老年气排球之乡”。
2.整合社会资源推进老年教育。2015年6月，浙江广播电视大学增挂浙江老年开放大学牌子，浙江老年开放大学成为全国首家经省编委批准在省级电大挂牌的。该依托全省相对完善的电大和社区教育两个系统，建立和健全全省老年教育组织网络，力争形成覆盖城乡的社区老年教育网络。全省各地积极创新参与老年教育的管理机制。如，温州市通过整合，在全国率先构建“总校+基层+远程”的“三位一体”新型老年教育服务体系，促进民政系统和城市大学系统老年教育办学资源整合，扩大基层老年教育规模，构建城区老年人20分钟学习圈，实现了老年教育从特殊老年人向普通老年人延伸（以老干部为主向普通社区老年人为主转变）、从集中办学向就近办学转变（从“人就资源”向“资源就人”转变，学习圈即生活圈）、从实体办学向两线办学转变（温州老年教育网、iptv、老年电视大学）。截至2016年底，全省老年大学及分校超过206所，老年学校2448所，老年电大分校及教学点12897个（所），为实现老有所学、老有所为、老有所乐创造良好的条件（见图5）。2016年，全省在校学员人数92.60万人，累计毕（结）业学员387.07万人次。
图4 2012年—2016年老年电大及教学点发展情况
3.鼓励引导老年人社会参与。多年来，全省各地积极组织开展“银龄行动”，鼓励和引导老年人参与党和政府中心工作，更好地发挥余热。如，省老科协紧紧围绕“五水共治”工作，开展了水体状况及污染源治理调查，为“五水共治”建言献策，受到当地市委主要领导批示肯定。省老年人体育协会心系基层老年体育健身活动，大力培育老年人社会体育指导员，在衢江区开展门球、地掷球骨干培训。省老年服务业协会帮助筹建养老护理人员培训基地和养老护理员培训。又如，2006年以来，浙江省与四川省结对开展“浙川银龄行动援助乐山茶叶发展项目”，特别是在第二阶段合作中（2010年-2014年），依托浙江老茶缘茶叶研究中心，该项目共创制“银龄绿茶”品牌3个，组织培训茶农和茶叶加工技术人员928人次，带动当地6个示范乡镇茶叶增产2450吨，增收19750万元。该项目被当地群众称为造福一方的“民心工程”，得到全国老龄办和当地党委政府的充分肯定。据统计，2012年—2016年省老龄办为“银龄行动”提供补助资金共194.68万元。（见图5）
图5 2012年—2016年“银龄行动”补助资金
（五）普法用法，倾力援助，不断强化老年人权益保障
1.基本确立老年人权益保障体系。2013年，省司法厅、省老龄办联合下发《关于加强老年人法律援助工作的意见》，将涉及老年人的诸多民生事项纳入法律服务范围，对70周岁以上及患有重大疾病的老年人申请法律援助时免于经济状况审查，老年人法律权益援助工作政策体系更趋完善。各地加强了维护老年人权益工作。如，舟山、永康、德清等地建立法律服务周转金制度，专项用于帮助陷于生活困境的家庭和老年人渡过难关。嘉兴市出台《关于深入开展老年人法律援助工作的实施意见》，进一步畅通渠道，维护老年人合法权益。据统计，全省已建老年法律援助中心489个；已建各类老年维权机构4093个，从事老年维权工作的专兼职工作人员6216人，老年人法律援助服务覆盖面达到92%以上。
2.强化宣传提高老年人维权意识。在重阳节、“敬老月”等重大节点，各地通过报纸、媒体、网络等载体，以刊登播放典型案例，以案说法等简单易懂的方式向老年人开展普法宣传教育，宣传普及率达到93% 。通过现场咨询和“12348”服务平台，开展“一对一”宣传，为老年人普及法律知识，及时答疑解惑，引导老年人运用法治思维依法表达诉求，有效维护社会稳定，促进社会和谐。省老龄办联合省司法厅联合开展法律援助“夕阳红”工程，累计援助老年人7843人，为老年人取得利益或者挽回经济损失4563万元。各级人民法院按照涉老案件“三优先”的原则，受理涉老案件5228起。
3.推进老年人意外伤害保险全覆盖。十八大以来，浙江省深入推进老年人意外伤害保险工作，逐步建立政府引导、市场运作、体现公益、投保自愿、逐步覆盖全省的老年人意外伤害保险制度。2015年底，74.44%的县（市、区）已开展了老年人意外伤害保险工作，杭州、温州、湖州、绍兴、衢州、舟山等地整体联动，全面开展。各级党委政府非常重视，各地财政普遍为困难、高龄、失独等老年人参保提供经费支持，此项工作有力缓解了老年人意外伤害带来的经济负担，深受广大老年人欢迎。据统计，截至2016年末，全省有81个县(市、区)实施老年人意外伤害保险，占县(市、区)总数的91.01%，参保老年人456.69万人，占老年人口总数的44.31%。全省投保金额为11179.90万元,其中财政补助金额为4860.27万元，享受财政补助人数为346.34万人。