专家解读《关于制定和实施老年人照顾服务项目
让的更加美好
全国人大内司委内务室主任于建伟
日前，经党中央、国务院同意，国务院办公厅印发了《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》(以下简称《意见》)，从总体要求、重点任务、组织实施三个方面全面部署了老年人照顾服务工作，充分体现了党和政府对老年群众的关怀，对保障老年人权益、提升老年人获得感和幸福感具有重要意义，是国家应对人口的重要制度安排。
一、《意见》是落实应对人口老龄化国家战略的重要举措
积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务。以习近平同志为核心的党中央高度重视老龄工作，做出了一系列重大决策部署。2016年，习近平总书记对加强老龄工作作出重要指示，强调“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉”，要求加强顶层设计，完善相关重大政策和制度，做到及时应对、科学应对、综合应对。同年5月，习近平总书记在中共中央政治局第三十二次集体学习时进一步强调，要适应时代要求创新思路，推动老龄工作向主动应对转变，向统筹协调转变，向加强人们全生命周期准备转变，向同时注重老年人物质文化需求、全面提升老年人生活质量转变。中央全面深化改革领导小组将老年人照顾服务工作列为深化改革任务，充分体现了党和国家对老龄工作的重视和对老年人的关心。
我国已经进入人口老龄化快速发展阶段。老年人照顾服务呈现出需求大、分层次、多样化等新特点，做好老年人照顾服务工作成为实施积极应对人口老龄化战略的重要课题。《意见》立足当前我国人口老龄化的实际，紧扣老年人照顾服务需求，明确了老年人照顾服务工作的发展方向和主要内容，是落实党中央、国务院关于老龄工作决策部署的具体措施，是不断提升老年人生活质量、全面建成小康社会的内在要求。
二、《意见》是贯彻老年人权益保障法的重要制度安排
2012年12月修订、2013年7月施行的老年人权益保障法，对保障老年人获得物质帮助、享受社会服务和社会优待、参与社会发展和共享发展成果等提出了新的要求。《意见》提出的20项重点任务，涵盖老年法中家庭赡养与抚养、社会保障、社会服务、社会优待、宜居环境和参与社会发展各章的相关内容，是落实老年人权益保障法的重大政策。一是在家庭赡养与抚养方面，《意见》提出除极少数超大城市需按政策落户外，80周岁及以上老年人可自愿随子女迁移户口，依法依规享受迁入地基本公共服务，这是对老年法第二十七条有关规定的细化。二是在社会保障方面，《意见》根据老年法第二十九、三十、三十一、三十三条等规定，要求全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度，将符合最低生活保障条件的贫困家庭中的老年人全部纳入最低生活保障范围，实现应保尽保，并要求“积极开展长期护理保险试点，探索建立长期护理保险制度，切实保障失能人员特别是失能老年人的基本生活权益”。三是在社会服务方面，《意见》明确“为服务企业发展提供政策支持”，鼓励企业等社会力量参与发展居家养老服务;要求工青妇等群团组织和基层党组织、社会组织开展经常性为老志愿服务活动，细化了老年法第三十七、三十八条的有关规定。四是在社会优待方面，《意见》在扩展法律援助覆盖面的基础上又提出了司法救助并在法律服务机构中增补了司法鉴定机构，同时由老年法规定的为老年人免费体检升级为免费健康管理服务。五是在宜居环境方面，《意见》丰富了老年法的有关规定，如明确推进老年友好城市建设、配备出行辅助器具，加强社区、家庭的适老化设施改造，优先支持老年人居住比例高的住宅加装电梯，加快公共交通场所和公共交通工具的无障碍建设等。六是在参与社会发展方面，《意见》规定了开发老年教育课程、支持兴办老年电视(互联网)大学、公平有序开放老年教育资源、减免贫困老年人学费、因地制宜配备文体器材和图书馆开设老年阅览区域等，进一步细化了老年法第七章的有关规定。
三、《意见》是提升老年人幸福指数的实际措施
《意见》目标明确，着眼提升老年人幸福生活指数。内容涵盖老年人医、食、住、用、行、娱等各个方面，按照“普惠性、保基本、均等化、可持续”的方向和要求，关注老年群体的多样化服务需求，重点关注贫困、高龄、失能、空巢、计划生育特殊困难家庭及低收入老年人的生活状况，将丰富和提升全面共享的内容和层次作为不断推动老龄事业发展的强大动力，符合人口老龄化的发展趋势和保障改善民生的客观要求，大力促进老年人共享经济社会发展成果，能够有效满足老年人的实际服务需求。
《意见》立足实际，与我国经济社会发展情况相适应。《意见》准确把握当前形势，着眼长远发展，针对当前我国各地老年人照顾服务相关政策碎片化、差异化和政策盲点、难点，强调突出重点、适度普惠、因地制宜、循序渐进，紧扣城乡统筹、政策衔接等关键问题，既有统一实施的刚性要求，又有鼓励探索的柔性规定，突出分层分类，确保落实做细。同时，《意见》既注重与原有相关法规政策的连贯性、一致性，又体现老年人照顾服务工作的新情况、新经验，实现了新的突破。
《意见》注重实效，特别强调照顾服务项目的具体实施。《意见》在加强顶层设计、部署重点任务的同时，从加强组织领导、健全保障机制、营造浓厚氛围、强化督查检查等方面细化规定，要求把做好老年人照顾服务工作列入各级党委政府的议事日程和民心工程，纳入各级目标管理绩效考核内容，要求及时研究解决工作中遇到的困难和问题，注重执行过程和落实环节，明确重点任务分工。通过一系列保障措施，力求做到认识到位、部署到位、措施到位、检查到位、落实到位，使照顾服务项目真正落地，切实保障和改善老年民生，让老年人的生活更加美好。
提高对老年人照顾服务的理论认识
中国人民大学教授 邬沧萍
我作为一个高龄老年人和从事三十多年老龄研究的工作者，对国务院最近公布的《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》(以下简称《意见》)完全同意，深为感动并表示敬意!
一、《意见》既有重大的现实意义，也有深远的国际意义
《意见》的出台非常必要和及时，除了我国要全面建成小康社会的需要外，还因我国老年人口最大的“洪峰”即将来临，从1963年开始，持续十多年的高出生人口，每年有千万以上的人口鱼贯进入老年期，势必形成更庞大的老年群体;到本世纪中叶，我国要面对4.5亿老年人是不可避免的;现在《意见》的出台就是为我国做好各种准备而采取的重要举措。
《意见》的出台，肯定有重大的国际反响，因为所有发展中国家，在上世纪六、七十年代都有一个持续增长的出生高峰，在那里人口老龄化的严重程度比中国更甚;因为我国在上世纪八十年代，实行了全球公认最有成效的计划生育基本国策，人口老龄化的趋势在本世纪中叶以后必然缓解，而大多数发展中国家那时老龄化正方兴未艾，还要持续很久;我国是发展中国家中，人口老龄化先发国家，有识之士已经意识到必须及早应对严重的人口老龄化，我们在照顾服务老年人方面的经验和做法是很有借鉴意义的，这是南南合作的重要一项。《意见》使广大老年群体都有不同程度的获得感，也是我国在经济全球化中，为人类命运共同体做出的一项贡献。
二、从理论上认识老年人照顾服务的必要性和重要性
在古今中外人类历史上有很多养老、敬老、爱老的实例，也有不少虐老、弃老、坑老的案例。人类进入文明社会以后，开始谈自由、平等、博爱，对老年人有一定的尊重;到工业化以后，人类的生产得到极大的发展，机械化程度提高，流水线作业等方面加大劳动强度，出现老年人受到歧视现象;另一方面，社会文明从立法和群众组织提出保护老年人合法权益。我国长期处于农耕社会，老年人处于封建家长的地位一直受到敬重。长期以来，我国存在尊老、敬老的风尚。尊老敬贤的传统美德，很大程度是建筑在血缘关系和家庭利益关系上的一种私德。在工业化、城镇化、现代化和家庭核心化的冲击下，我国传统的家庭养老功能弱化，老年人由于经济、文化教育和健康等原因，特别是很多农村老年人成为弱势群体，尽管人口城镇化已经超过一半，但是农村老年人仍然占全国老年人口的60%，把照顾服务倾斜于农村老年人，是非常必要、及时和理性的。如果只因为老年人为数众多，经济、文化教育、健康上的弱势给予照顾服务当然是必要的，但是仅仅有这一种认识是不够的，容易陷入人道主义的思维，把老年人作为怜悯、救助的对象，缺乏对老年人应有尊严的尊重。
对老年人的照顾服务应该看成是对老年人曾经为人类文明的推动者的尊重。人类从动物分离以后，创造的物质文明、精神文明、制度文明都是每一代人接受了前一代人的创造的文明成果，加上自己这一代人的学习、劳动、创新等等积累起来的知识、财富、经验、技术、技能等等使得人类文明代代不断提高，更不用说老一代人生育后代，才使得人类社会能够生生不息，持续发展。
现在国际社会对老龄问题，很少再提人道主义方面，而更多的使用老年人的权利和尊严方面。1995年，国际首脑社会发展会议上，第一次提出年龄平等;1999年，国际老年人年的口号是构建“不分年龄人人共享的社会”。在国际老年人原则中，由尊严、照顾、共享等理念，就是把老年人照顾服务认识提到应有的高度。
三、落实《意见》必须有理论思维
恩格斯有个名言，一个国家和民族要站在世界的最高峰，就不能一刻没有理论思维。我国改革开放35年后，及时提出对老年人照顾服务20项，包括《老年法》中社会服务和社会优待的许多内容是非常具体的，落实起来需要人力、物力、财力和许多改革创新的举措，任务是艰巨的。这就需要理论认识，提高能力，才能落实好20项老年人照顾服务项目;因为今后必然会遇到新情况、新问题，这就更加需要不断的思考和创新的思维。
我国改革开放以后，生产发展，社会和谐，人民幸福。到2015年，人均gdp近5万元，贫困人口大幅度减少，归根到底是由于我国有政治的优越性，能够集中力量办大事。在落实20项项目中，老年人照顾服务必须继续发挥优势，补齐短板。我国最大的优势就是党政领导和有社区服务的优势，但是落实20项老年人照顾服务举措，必须有社会参与和群众积极投入，但是我国目前养老基础设施不足，养才和人力匮乏，特别是市场运作和社会组织发挥作用不够，企业和群众回报社会的慈善和公益事业同发达国家还有很大的差距。这些都值得我们深入思考，落实老年人照顾服务目标是为人民，但也必须依靠人民;党政主导，必须依靠关键少数和广大的基层人员有责任的担当，有为广大人民群众服务的思想和情怀。受惠的老年人应该自尊、自立、自强，自愿在力所能及的情况下回报社会，帮助其他更需要帮助的老年人，实现自身价值，使整个社会更加和谐。
以需求定服务切实提升老年人民生保障
南开大学老龄发展战略研究中心主任、教授原新
我国正在快速走进老龄社会，老年人的服务需求和服务供给是党和政府关注的重点民生问题。国务院办公厅《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》(以下简称《意见》)，是从我国基本国情出发，立足老年人服务需求，所开列的老年人照顾服务工作的重点领域和重点任务清单，最大特点就是以需求定服务，贴近老人，项目实在，举措实际，操作性强。
一、以老年人需求确定照顾服务项目供给
伴随年龄的增加，老年人的服务需求具有特殊性和迫切性。《意见》在充分综合近些年全国性老年人生活状况调查的基础上，根据老年人的需求有针对性的提出了老年人照顾服务的项目。根据2015年第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，我国老年人的43.9%为70岁及以上中龄和高龄老人，他们迫切需要政府、市场和家庭提供的各类为老服务，特别是老年人照护服务、医疗保健服务是养老服务的刚需，也是养老服务照顾领域的重中之重。健康是人生中最宝贵财富，是人全面发展的基础，没有全民健康，就没有全面小康，健康是幸福的起点。例如，61.2%的老年人自认为健康状况不够好，高龄老人的41.0%自报需要照护服务，38.1%的老年人需要上门看病服务，11.3%的老年人需要服务。所以，《意见》把老年人健康服务作为重点服务项目，靶向指导，提出了鼓励通过基本公共卫生服务项目，为老年人免费建立电子档案，免费年度体检;政府补贴低收入家庭老年人参保城乡居民基本医疗保险的个人缴费;鼓励医疗机构与养老服务机构融合发展，鼓励社会力量进入医养结合领域;推进基本医疗保险的异地就医结算和转诊住院费用直接结算;开展长期护理保险试点，保障失能老年人的基本生活权益;鼓励相关职业院校和培训机构面向老年人及其亲属开设老年护理、老年保健等专项技能培训，促进老年人家庭照料服务的专业化和职业化。
二、把老年人照顾项目融入国家重大民生工程
目前，我国平均每6个人中就有1个60岁及以上老年人，到本世纪中叶将增加到不足3个人中有1个老年人。第一，没有老年人的脱贫就不可能完成全国扶贫攻坚战略，没有老年人的全面小康也就难以实现全民的全面小康。《意见》把老年人的照顾服务内容和提升老年人民生保障，与国家精准扶贫工程、建成全面小康社会和国家基本养老方针紧密联系，提出全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度，与长期护理保险的衔接，符合最低生活保障条件的贫困家庭中的老年人要实现应保尽保;给经济困难老年人提供免费或优惠的司法服务;降低法律援助的经济困难标准和受案范围。第二，居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合是国家养老体系服务建设的大政方针，居家养老是老年人的主要心愿，也是最经济、最符合国情的选择，前提是必须提供优质的社会化居家养老服务。我国94 %的老年人的首要照料提供者是家庭成员，约85%的老年人拥有自主产权住房，90%以上的自理老年人愿意居家安养，这是居家养老的基础。《意见》倡导为老照顾服务的多元共治，把发展居家养老服务作为重点项目，巩固家庭养老的基础地位。一是政府要为居家养老服务企业发展提供政策支持;二是鼓励社会相关服务行业为老年人日常生活提供优先、便利、优惠服务;三是大力扶持专业服务机构、社会组织和个人为居家老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等服务，拓展和优化社区居家养老基本公共服务项目;四是支持城乡社区社会组织和相关机构为失能老年人提供临时或短期托养照顾服务，引导社区托养机构多元化、多功能发展。
三、建构适老便老利老的环境氛围
随着老年人口数量的增多和老龄化程度的加深，老年人越来越成为社会经济生活的重要力量。弘扬敬老养老助老的社会风尚，创建适老便老利老的社会环境，是社会主义核心价值观和社会主义制度优越性的具体体现，也是文明进步的标志。《意见》在老年人照顾环境建设领域浓墨重彩，如，在公共交通方面，支持城市公共交通为老年人提供优惠和便利，鼓励各类公共交通工具为老年人提供便利服务。在公共场所，综合考虑老、幼、病、残、孕等重点旅客出行需求，提倡按无障碍环境建设要求，加快无障碍设施建设和改造，在醒目位置设置老年人等重点人群服务标志，开辟候乘专区或专座，为无人陪同、行动不便等有服务需求的老年人提供便利服务。在城市建设方面，推进老年宜居社区和老年友好型城市建设，提倡在老旧社区公共设施改造中，配备老年人出行辅具，加强社区和家庭环境的适老化改造，营造方便老年人、有利老年人生活的硬环境和软环境。
四、为老年人参与社会发展创造机会
鼓励老年人参与社会活动是国际社会积极应对人口老龄化的普遍共识。促使老年人充分和有效地参与经济、政治、社会、社区和家庭活动，关键是要为老年人的参与和继续贡献提供机会。我国81.7%的老年人生活完全可以自理，他们是社会的宝贵财富，是充满活力的社会参与力量。《意见》明确提出要制定家庭养老支持政策，健全家庭服务体系，提高家庭发展能力，巩固家庭养老功能。倡导制定老年人参与社会发展的支持政策，发挥老年人的积极作用，人人参与、人人共建、人人共享是老年人参与经济社会的根本需求。
总之，随着人口老龄化形势的发展，《意见》所制定和实施的老年人照顾服务项目，以提升老年人民生保障为核心，充分体现了保障老年人民生底线思维，关注贫困老年人和困难老年人，为困难老年人提供必需的生活保障，保持社会和谐稳定;充分体现了保障老年人医疗卫生、交通出行、教育学习、文化娱乐等基本生活需求，让老年人也能够享受较高品质的生活;充分体现了老年人是社会财富的观念，经济社会发展离不开老年人的参与，通过为老年人创造社会参与的机会，实现老年人独立生活和自我发展，展现了积极老龄化和健康老龄化的理念。《意见》为确保提升老年人的民生保障水平，增强老年人的获得感和幸福感，促使老年人与全国人民同步迈进全面小康社会提供了政策支持和保障。
积极构建照顾服务体系让老年人共享社会发展成果
中国人民大学中国社会保障研究中心副主任、教授杨立雄
6月16日，《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》(以下简称《意见》)发布，明确了老年人照顾服务工作的指导思想、基本原则和重点任务，标志着具有中国特色的适度普惠式老年人照顾服务体系开始起步。
首先，《意见》构建了适应国情的适度普惠的老年照顾服务体系。经过几千年的发展，我国建立了基于尊老敬老之上以家庭养老为主、社会化养老为辅助的福利模式。在这种模式中，国家对“鳏寡孤独废疾者”等家庭的人员提供低水平的生存型保障和照顾。随着老龄化社会的到来以及家庭的小型化，家庭养老面临挑战，越来越多的老年人面临养老问题。《意见》的出台，标志着我国开始迈向适度普惠的老年人照顾服务体系，不仅照顾服务对象从特殊群体扩展到全体老年人，而且老年人照顾服务的内容得到较大范围的扩展，包括了基本生活保障、居家养老服务、法律服务、出行服务、基本公共卫生服务、参保补贴、老年教育等内容，涵盖老年人医、食、住、用、行、娱等方面。当然，高龄、失能、贫困、伤残、计划生育特殊家庭等困难老年人仍然是老年人照顾服务的重点人群，《意见》要求将符合最低生活保障条件的贫困家庭中的老年人全部纳入最低生活保障范围。“全面”和“全部”两个词充分体现了《意见》对老年人托底性照顾政策的高度重视。
其次，《意见》初步奠定了适度普惠的老年人照顾服务体系的基本框架。中国具有悠久的尊老敬老历史，建立了许多老年人照顾和优待制度;近年来，为应对人口老龄化，各地积极创新老年人照顾服务的方式方法。但是由于缺乏梳理和整合，尚未形成较为成熟的老年人照顾服务体系框架，有待进一步完善。《意见》的发布，系统地梳理我国老年人照顾和优待制度的内容，提出了20项老年人照顾的重点任务，包括：老年补贴制度、居家养老服务、随子女迁移户口、免费健康管理、老年宜居社区和老年友好城市建设、老年法律服务、医养结合、家庭养老支持政策等，初步形成了基于中国养老文化的老年人照顾服务体系的基本框架。
最后，《意见》明确了适度普惠的老年人照顾服务体系的组织体制。《意见》从职责划分、资金保障和监督检查三方面对党和政府的责任做了明确划分，包括：要求各级党委和政府将做好老年人照顾服务工作列入议事日程和民心工程，纳入目标管理绩效考核内容;要求县级以上政府要把老年人照顾服务工作所需资金和工作经费纳入财政预算;要求各地区、各部门加大对老年人照顾服务工作的检查指导力度，健全综合督查、专项督查、第三方评估等工作机制。上述三个方面为老年人照顾服务制度的建立和完善提供了强有力的组织保障和稳定的资金保障。另外，《意见》还要求发挥社会力量，引导社会组织和企事业单位以多种形式参与和支持老年人照顾服务工作。
经过多年的发展，我国经济实力和综合国力都得到了快速的发展，完全有能力建立适度普惠的老年照顾制度。但是，我国经济发展还存在地区差距和城乡差距，而这成为建立适度普惠的老年人照顾服务制度的最大障碍，需要政府给予特别关注。
首先要进一步细化农村地区老年人照顾服务优惠政策。我国老年人多数生活在农村，由于家庭小型化和年轻劳动力的外出，导致农村实际老龄化率远高于统计的老龄率，老年人的生活照料、医疗保障、精神慰籍等成为一个严重的社会问题;而且由于历史和现实的原因，农村老年人照顾服务设施滞后，照顾服务人才缺乏，因此，要有相应的政策和财政支持，才能使普惠式老年人照顾服务政策在农村地区得到落实。为此《意见》提出了“城乡统筹，和谐共融”的发展原则，要求加大基本公共服务资源向农村倾斜配置力度，提高农村老年人照顾服务的可及性和便利性。在实际操作过程中，各地应根据实际情况进行探索和改革，同时，各级应细化对农村地区老年人照顾服务工作的优惠政策，使其具有可操作性，并具约束力。
其次，要明确对落后地区老年人照顾服务优惠政策。由于各地发展不均衡，而照顾服务工作具有地域性特征，各地照顾服务发展水平相差较大。因此，《意见》提出了“因地制宜，循序渐进”的发展原则，要求坚持量力而行、稳步推进老年人照顾服务工作。建议在现有《意见》的基础上制定行动方案，各地应明确工作进度和要达到的最低标准，同时加大工作力度，支持落后地区开展老年人照顾服务工作。
只有在农村地区和落后地区建立起普惠式老年人照顾服务体系，才能实现让所有老年人共享社会发展成果的目标。