屡败屡战的社区养老走向何方

        作者介绍：郑志刚，北京大学社会学系老龄产业方向博士后，先后担任北京孝为先信息技术有限公司CEO、北京大学老龄问题研究中心养老服务产业组组长，欧亚系统科学研究会老龄产业研究中心执行主任等职务。

前 言

2018年6月6日，北京市民政局官方网站发布“关于《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》政策解读”。一石激起千层浪，学习者有之，看空者不少，忧虑者更多，当然最多的还是吃瓜群众。考虑到首都养老在全国的影响力，很多地方可能会参考北京做法，结合我们这些年的研究，一些思考总结如下。思考并非深入，只是一时灵感，若有不妥之处还请批评指正，我们会及时修改完善。

目录

1、什么是社区养老？

2、社区养老出现了什么问题？

3、大多社区养老无法持续的原因？

4、运营扶持政策会有效果吗？

5、未来社区养老走向何方？

6、参考文献

7、话题讨论板

1、什么是社区养老？

社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，具有社区日间照料和居家养老支持两类功能，主要面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供服务(民政部，2011)。

国际的社区养老实践主要有：美国的老年人活动中心(Senior Center)、成年人日间服务中心(Adult DayServices )、全面的老年人服务项目(Program for All-inclusive Care for the Elderly，PACE)，英国的社区照顾(Community Care)，日本的 “社区贴紧型服务”和家庭护理支持诊所(home care supporting clinics)等等。

国内的社区养老实践主要有：星光老年之家，老年人活动中心，托老所，社区老年人日间照料中心(GBT 33169—2016)，北京的“社区养老服务驿站”，福建的“社区居家养老服务站”(DB35T1518-2015)，广东的“社区居家养老服务机构”(DB44T1518-2015)，以及上海的“社区居家养老服务社(社区助老服务社)、社区老年人日间服务中心”(DB31/T 461—2009)、社区综合为老服务中心、长者照护之家（《大城养老》编委会，2017）等等。

各地关于社区养老服务机构的概念界定各不相同。北京的社区养老服务驿站相对完善，是充分利用社区资源，就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务，由法人或具有法人资质的专业团队运营的为老服务机构。社区养老服务驿站应当具备以下基本功能：日间照料、呼叫服务、助餐服务、健康指导、文化娱乐和心理慰藉。在此基础上，可以根据自身设施条件和周边资源供给情况，拓展开展康复护理、心理咨询、法律咨询等延伸性功能(京老龄委发〔2016〕8号)。

2、社区养老出现了什么问题？

在关于《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》政策解读中，直面目前存在的问题：“北京市计划在2016年-2020年建设社区养老服务驿站总数1000个。截至2017年底，全市已建成运营驿站380家。但在推进驿站建设过程中，基层同志和驿站运营方普遍反映当前不少驿站运营困难，存在不同程度亏损。” 在亏损程度方面，“从目前驿站盈亏状况来看，服务总收入50%的补贴标准尚不能有效解决驿站亏空。”根据我们的实地调研，这一问题不是个案，在全国具有一定的普遍性。

在中国养老之路的探索中，出现亏损很正常。但亏损背后的问题却值得思考。以北京市社区养老服务驿站为例，在驿站开始不久，就已有媒体指出了其问题所在，例如《中工网.养老驿站负重前行.2016-12-11》。在驿站实施的过程中，多位行业人士的调研也及时反馈了问题的存在，并提出了相关建议，例如《中健联盟研究中心. 周末，北京的养老驿站今天休息!.养老那些事儿. 2017-01-21》《谢红.养老社区驿站——“理想很丰满，现实很骨感”.谢红养老研究室.2017-06-20》《中国网.“驿站式”养老面临五大困境陈晓烽建言六举措.2018-01-26》等等。

历史有重演的特性，它会一直持续到教训被人领悟为止。德国哲学家黑格尔的著名格言好像在社区养老的发展历史中也适用。回顾社区养老的发展历史，从星光老年之家、托老所、农村互助幸福院、到各地大力推广的社区养老服务机构，均是政府强力推动的结果。缺乏社会力量自发创新的政府推动带来的结果也是惊人的相似。一些媒体的报道可窥一斑：《搜狐.调查 | “星光”暗淡 134亿扶老公益项目“星光计划”怎么就烂尾了?.2015-09-15》《新浪网.谁该为耗资百亿的星光计划出现荒废负责?.2015-09-21》《中国新闻网.济南托老所叫好不叫座什么挡住了家门口的养老路.2013-12-06》《北京晚报.北京2000家“托老所”7年缩水至70家养老驿站痛点在哪?.2016-11-14》。

3、大多社区养老无法持续的原因？

关于已有大多社区养老服务机构无法可持续发展的原因，相关论文、新闻总结的资料已很多。这里只是将几种典型观点总结如下。

观点1：企业不主动不专业

其核心观点是企业等靠要，主动性不强，不主动开拓客户。专业性不够，不会研发专业的养老商品和服务。领导是恨铁不成钢，直想撸起袖子直接下手。

观点2：抢占市场被迫仓促迎战

很多企业并没有想清楚社区养老的商业模式。但世纪潮流，浩浩荡荡，资源有限，先占再说。有的则是被做。领导找你谈话，别给面子不要。前者在苦苦探索中走向政府购买养老服务路线。后者依托养老机构等资源，只是将社区养老当成了一个营销渠道。

观点3：拍脑袋的决策者+掩耳盗铃的执行者

动辄百、千、万工程决策者，更多是为了业绩?政策制订前是否经过独立第三方的专业评估？各基层在执行实施规划时，有的明明知道根本无法可持续，为什么不及时反馈纠正?

4、运营扶持政策会有效果吗？

针对社区养老的普遍亏损，各地采取了多种办法，其中最普遍的是政府补贴。北京市不仅创新地提出了多项运营扶持措施，例如服务流量补贴、托养流量补贴、连锁运营补贴和运维支持等，而且不再区分民办非企业与企业。其补贴依据是：驿站是政府为社区老年人提供基本养老服务的重要载体和主要途径，是构建“三边四级”养老服务体系的基层基础，同时也承担着部分政府基本公共服务(北京市民政局,2018)。

从公平性、效率、满意度等方面，各种运营扶持政策肯定还会存在问题。相信未来多方面会对运营扶持政策效果开展科学评估。我们拭目以待！

我们更关注的是目前各地社区养老的方向是否正确?现在的普遍亏损是否在警示我们目前的社区养老产品模式有问题?若是，我们的运营扶持政策将会事倍功半，甚至南辕北辙。

5、未来社区养老走向何方？

社区养老本没有路，走的人多了，便找到了路。

在近几年坚持一线调研中，我们发现一些立足于社区养老的涉老企业，在过去多年中已经探索出了一条成熟可持续发展的路，他们在为老年人提供专业服务让儿女放心干事业的同时，也收到了较好的经济价值。风险投资者也已关注并开始行动。政府是否可以顺水推舟，借力打力?

也有一些涉老企业创始人告诉我们：“在养老产业这些年，我知道做什么会赔钱，但不知道做什么能赚钱，还在试错中”。但他们走过的弯路，很多创业者还在重复走。建议创业者多学习失败的教训。别人用血泪已交过的学费，您为什么还非得再交一次呢?

我们也一直在寻路的过程中。从国际国内的理论研究中借鉴经验，从一线实践调研中寻找规律。一些研究结论已在多地的养老规划或实施方案中进行了实践。其中总结的一条原则必须坚持：社区养老需因时、因地、因人而异，试点稳步推进，切不可大跃进式发展。

谁的青春不迷茫?我国在2000年才开始探索以“以社区为依托”的养老服务体系(国办发〔2000〕19号)，至今才不过18年。对于我们这个多灾多难的民族，相信一定有智慧能寻找到适合各地自身情况的社区养老发展之路。